民间投资放缓背后的法治缺位
上海金融与法律研究院研究员聂日明认为，影响民间投资放缓最核心的问题是制度层面的问题，是民间投资的法治环境问题。国家行政学院法学部副教授张效羽建议，地方政府要想吸引民间投资，增强企业家的信心，关键是要靠法治建设，让法治保障政策连续性
法治周末记者 汲东野
7月15日，国家统计局发布数据显示，2016年1-6月，民间固定资产投资(简称民间投资)同比增速再创新低。民间投资158797亿元，同比名义增长2.8%，增速比1-5月回落1.1个百分点。据悉，“2.8%”，是近乎十五年来民间投资增速的最低值。
近半年来，民间投资增速下降明显，经济政策的制定者也开展了调研、督查等工作，发力调动民间投资的积极性。
7月4日，中国政府网发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》从继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，努力营造一视同仁的公平竞争市场环境，切实降低企业成本负担等8个方面，对进一步做好民间投资有关工作进行部署。
上海金融与法律研究院研究员聂日明对法治周末记者说：“我认为，影响民间投资放缓最核心的问题还是制度层面的问题，是民间投资的法治环境，民间资本看不到好的‘方向’。”投资者的权益保护，制度环境的稳定、公平、透明与否，执法环境的公正与否等条件，都影响着民间投资者的投资判断。
制约民间投资的四个问题
2015年四季度以来，中国民间投资有所放缓，民营企业投资意愿不足。
国家统计局公布数据显示，今年1—6月，全国固定资产投资同比增长9%，增速比1—5月回落0.6%，创2000年5月以来的新低。其中，民间投资占全国固定资产投资的比重为61.5%，比去年同期降低3.6个百分点。
民间投资的增速几乎还不到全国固定资产投资增速的1/3，这和去年年底民间投资10.1%的增速相比，几乎呈“断崖式下跌”。
中国的民营经济创造了60%左右的国内生产总值，80%左右的社会就业，并提供了超过一半的税收。民间投资的多与少决定了经济增长的潜力与社会稳定。
6月13日，国家统计局新闻发言人盛来运表示，民间投资增速之所以回落，一方面是因为近年来工业品出厂价格持续下滑，尤其是部分产能过剩行业的企业利润增速可能会下降，一定程度上影响了投资的积极性。另一方面，与某些行业上放开的力度不够大也有关系。
民间投资是稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量，党中央、国务院为此出台了一系列政策措施，但民间资本准入门槛高、困难多、阻力大等问题仍比较突出，政策“最后一公里”梗阻依然存在。
被称为民间投资“强心针”的《通知》并非是凭空撰写，今年5月，国务院部署开展了促进民间投资健康发展的专项督查。派出9个督查组，分赴18个省开展为期10天的实地督查，实地走访了500多家民营企业，访谈3000多名相关人员，发放调查问卷10000多份。
督查组梳理发现，民间投资增速回落主要有以下四点问题：一是市场需求不振，部分行业产能过剩，民间投资信心不足；二是部分政策配套措施不完善、落实不到位，“隐形门槛”“身份歧视”仍然存在，阻碍了民间投资发展；三是一些地方政府管理服务还存在缺失疏漏、监管不力等问题，影响了民间投资积极性；四是民营企业资金、人力、水电气等各种成本居高不下、民间投资意愿不足。
法治周末记者发现，导致民间投资放缓的四个方面的问题中，有两个方面都涉及民间投资所处的“法治环境”问题。
政策落实需更加到位
6月14日上午，国家发改委秘书长兼新闻发言人李朴民在新闻发布会上称，在政策制定落实方面，多年来出台了一系列支持民间投资的政策，但有些要求没有完全落实或者说没有完全落地。有些法律法规缺乏配套的细则，没有相应的协调措施和配套措施。实际执行中没有把实惠落到民营企业身上。
国家统计局新闻发言人盛来运表示，有一部分领域对民间资本在准入上放开得不够，还存在不少“弹簧门”“玻璃门”，这在一定程度上限制了一些民间资本的进入。
曾几何时，民间资本进入基础设施等领域会面临“玻璃门”“弹簧门”的现象。也就是，民间资本在国家政策鼓励下，尽兴进入投资项目，最终却有可能“反目成仇”或者“败兴而归”。
国家行政学院法学部副教授张效羽也撰文写道，国务院督查组发现，一些民营企业家反映担心“JQK”现象——“先勾我们进来，圈块地给我们，然后再尅(ke)我们”。面对地方政府对民间投资的热情，民营企业家有这种顾虑，并非杞人忧天。归根结底，民营企业家反映的“JQK”现象，就是对民间投资法治保障不足的顾虑。
“一些地方拉拢投资的热情很高，有些地方甚至党政一把手出面作出各种许诺，提出各种优惠条件，有些优惠条件甚至涉嫌超越法律法规边界。这些地方看似热情高，但是从领导的许诺可以看出其法治观念淡薄。”张效羽写道。
“任何投资都不是能够立即收回成本乃至盈利的，都有一个投资回报周期问题。而且，越是高技术产业，往往投资回报周期越长。在这种情况下，就需要一个稳定的制度环境，使得投资时签订的各项协议能够得到良好履行。”张效羽认为。
张效羽建议，地方政府要想吸引民间投资，增强企业家的信心，关键是要靠法治建设，让法治保障政策连续性。要把本地建设为法治先行区、示范区，让民间投资者相信，本地区在依法履行合同、承诺方面，绝不含糊。而且这种保障不会随着本地领导人变化而变化、不会随着本地领导人注意力变化而变化。
张效羽观察到，从国内各地实际发展来看，除去一些资源型富裕地区，国内法治比较发达的地区，也是民间投资比较繁荣的地区，两者呈现正相关关系。
其实，国务院曾发布多个文件促进民间投资的发展，比如，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即民间投资新36条)、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(即非公经济36条)。
其中，“民间投资新36条”被权威人士定义为“改革开放以来国务院出台的第一份专门针对民间投资发展、管理和调控的综合性政策文件”。
知名经济学家马光远曾撰写评论认为，关于鼓励民间投资的政策并不少，有些政策本身的含金量很高，但为什么民间投资的生存空间越来越小？一个重要原因，是我们在鼓励民间投资的思路上有问题。
“落实民间投资的平等待遇，必须通过负面清单的立法思维。对于限制或者民间投资暂时不能进入的领域，列一个负面清单，剩下的领域，对所有的主体同等对待，不许设置任何歧视规定，所谓的弹簧门、玻璃门、旋转门自然破解。”马光远认为。
此外，《通知》还指出，国务院关于促进非公有制经济和民间投资健康发展的相关文件，已明确对各类市场主体实施公平准入等原则和一系列政策措施。但民营企业普遍反映，在市场准入条件、资源要素配置、政府管理服务等方面，仍难以享受与国有企业同等的“国民待遇”。
《通知》要求，各省(区、市)人民政府、各有关部门要对照国家政策要求，坚持一视同仁，抓紧建立市场准入负面清单制度，进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入，在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛，在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措，促进公平竞争。
《通知》要求，各省(区、市)人民政府要针对自行出台的政策，开展全面自查，坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款，加快健全公平开放透明的市场规则，切实营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。
在督查组调研中，不少企业成本负担高也是制约民间投资发展的一个方面。
国务院要求有关方面开展正税清费，实施“营改增”改革试点等工作，目的是降低企业负担，规范税费制度。有些民营企业反映，目前一些措施还不够落实，未能充分享受国家出台的优惠政策，有的地方各种评估收费多，甚至仍然存在乱收费、乱摊派情况。
《通知》指出，各省(区、市)人民政府、各有关部门要加大工作力度，进一步抓好固定资产加速折旧、小微企业所得税优惠、阶段性降低“五险一金”费率等政策落实。要抓紧对涉企收费情况进行全面自查、集中清理，坚决砍掉不合理收费和中介服务环节。
政府部门要建立问责机制
李朴民指出，在政府管理服务方面也存在一些制约民间投资发展的问题。
“国家大力推进‘放管服’改革，取消下放了很多审批事项，大力精简办事程序和环节，企业总体反映是好的。但是目前办企业、搞投资面临的制度成本依然比较高，比如政府部门的审批事项仍然不少，审批时间仍然较长，有的审批标准不统一，互为前置条件，审批事项下放后，一些基层部门有的不愿意接，有的接不好。”李朴民说。
对此，《通知》指出，本届政府成立以来，以简政放权为“先手棋”，不断推动政府职能转变，激发了企业活力。但一些民营企业反映，部分地区仍然存在重审批、轻监管、少服务等问题，相关行政审批链条未见明显缩短、审批效率没有明显提高，‘双随机、一公开’未全面推开，重复检查较多，政府服务缺位。
为此，《通知》要求：“各省(区、市)人民政府、各有关部门要进一步清理行政审批事项，及时破除各种关卡，该取消的行政审批事项要坚决取消，该给市场的权力要尽快放给市场。全面推行‘双随机、一公开’监管模式。加快构建权责明确、透明高效的事中事后监管体系。聚焦薄弱环节，全面提升政府服务能力和水平。”
此外，《通知》对地方政府和部门在民间投资发展中所应负的主体责任也作了明确。提出：“各省(区、市)人民政府、各有关部门要切实履行主体责任，把调动民间投资积极性、促进民间投资健康发展摆上重要议事日程，主要负责同志要负总责、亲自协调，分管负责同志要具体抓督促落实，有效解决民营企业反映的突出问题。”“完善政企沟通机制，充分听取民营企业意见建议，主动改进工作。凡对企业实事求是反映问题进行打击报复的，要依法依规处理，从严追究直接责任人和有关领导人员责任。”
（责任编辑：罗浩 HN066）
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