努力消除户籍造成的基本公共服务差异

原标题·：努力消除户籍造成的基本公共服务差异

专家视点

白国强

在全国各地纷纷取消农业户口和非农业户口的性质区分、统一登记为居民户口的背景下，意味着传统的城乡二元户籍制度将逐步退出历史的舞台。但城乡二元户籍制度的改革只是从形式上摈弃了城乡区隔的第一道门槛，各种“弹簧门”“玻璃门”仍将存在;囿于户籍改革以地方的局部改革为主的状况，以户籍管理为手段的区域分割、行业分割、核算单位分割不可避免地存在，户籍制度造成的基本公共服务差异仍较明显。因此，深化户籍制度改革的方向就是要破除分割状态，努力消除户籍造成的基本公共服务差异。

一、在城镇化深度推进背景下城乡户口的价值内涵发生深刻变化

随着城镇化深度推进和各项改革措施的贯彻落实，附着在城市户籍上的福利在逐步剥离，城市户籍除仍保留着获取优质公共服务的便利性优势之外，其价值分量已逐渐下降，尤以中小城镇的户口含金量降低最为明显。在欠发达地区的中小城镇，由于缺乏稳定的就业机会，为居民提供的公共服务能力不足，导致大部分农村人口宁愿去发达地区打工而不愿在本地中小城镇落户。另一方面，随着各种惠农支农政策的落实，城市反哺农村，工业反哺农业，农村资产的价值增值逐渐显现出来，加上对农民利益保护性政策的增多，农村户籍出现了升值的趋向，特别是沿海发达地区和大中城市郊区的农村户籍含金量远远超过了城市户籍。由于农村户籍上附着有耕地承包权、宅基地、自有自建的住房等诸多重要的福利，不少农民工不愿意以承包地和宅基地的“双放弃”来换取城镇户籍。而且，农村有着明显优于城市的生态环境，农民固有的土地、房屋、乡里、社区和社会网络，使许多农民工将农村视为现实可选择的退路和重要的感情依托。

二、区域分割是当前户籍改革问题的突出集中表现

取消城乡分割的户籍制度之后，目前最为突出而集中的户籍分割就是区域分割。虽然已没有了城市居民户口和农村户口的限制，但由于各区域经济社会发展水平的差异，城城之间、乡乡之间、社区与社区之间、单位与单位之间的户籍仍然不容易变动。因为各地政府及社区、单位需要承担提供本辖区内户籍居民的基本公共品供给责任，包括本地区的行政人员开支、医疗卫生、基础教育、基础设施建设、社会保障、城市建设和支援农业建设支出等，因此，各区域都会尽可能回避公共品供给的责任。而各地政府、社区及单位提供基本公共服务的能力有明显差异，从而引致户籍从低服务能力地区向高公共服务能力地区流动，从而增加相关区域政府的压力，为了阻止这种流动，各地也采取不少相应的区域分割政策和措施。这种区域之间的分割，固化和照顾了本地户籍人口的福利水平，妨碍和屏蔽了异地务工人员对社会福利的获取。就目前而言，在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往只是惠及本地区内、最多是本省内的农村居民。外来人口要获得本地户口，一般要购买本地价格高昂的商品房，并获得有较高收入的本地就业机会。这种分割的状况，只有待到劳动力供给状况发生根本性变化，外地劳动力并不直接构成就业竞争，反而需要区域内改善社会福利待遇来争取吸引更多的外来劳动力时才会逐渐缓解或消失。

三、更高层次的统筹和更为完善的配套是深化改革的必然要求

当下户籍制度改革很明显带有地方自主探索的痕迹，在统筹的层次上明显不足。在一些具体问题上，地方往往会觉得无能为力。许多跨地市、跨省的户籍改革问题基本上很难得到完全解决，如流动人口子女的就学问题，地方往往没有足够的财政资源去全面落实流动人口子女的入学问题。而现实是，我国人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移的，从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区域向更发达区域的迁移为数不少，由地方自主推动的探索改革往往不愿覆盖那些来自外省的流动人口。很显然，相关的改革需要更高层次的统筹。再者，更多与户籍制度相关的政策配套也显得尤为迫切。其中包括建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑;建立统一的就业失业登记管理制度、统一失业保险待遇标准，以及计划生育、义务兵家庭优待和退役安置等方面实行统一管理措施等。在财政制度上也要确立以当地常住人口的基本公共服务需要的财政资源配置制度，以适当减轻常住人口增加过快带来的城市财政负担;在土地制度上加快农村宅基地的确权改革，给予农民土地的继承抵押和转让等完整的土地权利，完善农村土地市场，促进土地流转和农业规模化产业化经营。

四、更有效更科学的基本公共服务均等化是各地的明智选择

在低生育率出现和人口老龄化形势日趋严峻的情况下，人口流动将从福利低的地区向福利高的地区流动，未来许多区域的户籍政策将可能会出现对人口集聚的竞争态势。而“户随人走”，相应的福利保障随着走，成为一种常态;居民将以“用脚投票”的方式对自身的居住地进行自由的选择。这种情况下，明智的选择是未雨绸缪，及早完善科学有效的基本公共服务均等化政策。对中小城市来说，当前需要优先解决农民工二代的市民化问题，在教育、医疗、工作、住房等方面给予他们与本地人同等的待遇。同时，也需要进一步完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供合理的阶梯式政策通道。另外，还要加快产业布局调整和优化升级，形成自身的产业特色和优势，吸引更多的高素质人才和劳动力集聚本地，逐步实现人口的合理均衡分布和可持续发展。

作者系广州市社会科学院区域经济研究所所长、研究员

编辑：赖翌晴